中俄财税制度改革的比较与借鉴(5)
中俄在财政透明度方面存在显著差异。20世纪90年代以来，随着经济和金融全球化进程加快，世界各国开始将公共财政管理的重点转向财政透明度，并且通过专门立法规定政府必须公开披露所要求的财政信息。在这样的国际潮流下，中俄也积极推进财政透明度建设。财政透明度提高，有利于加强公共治理，提升市场信心，加强公众监督，发扬政治民主，提高财政预算效率。与国际标准相比，中国的财政透明度仍然相距甚远。根据2012年国际预算合作组织发布的《预算公开性指数》报告，预算透明度满分为100分，各国平均得分为43分，俄罗斯74分，中国只有11分 [4]。这说明中国政府向公众提供的国家政府预算和财务活动的信息不足，公民在督促政府对其管理的公众资金负责方面没有发挥较大作用。近年来俄罗斯预算透明度取得了很大的进步，从2006年的47分持续上升到2012年74分，这与俄罗斯2007年以来新的预算制度改革和为各级政府的财政管理建立了全面的法律框架密切相关。
国际预算合作组织评估每个国家的预算透明度主要通过公开预算调查来实现，即中央政府是否向公众提供了八个关键的预算文件，以及这些文件所包含的数据是否全面、及时和有用。中俄预算公开性指数调查结果如表1所示。
从表1可以看出，俄罗斯预算透明度整体上高于中国。目前俄罗斯除了公民预算没有出版和年中审查报告供内部使用外，其他预算文件都已经公开发布，这表明俄罗斯政府向公众提供了重要的财政政算和财务活动信息，在一定程度上保障了公民参与督促政府财政预算活动的权力。中国只是公开发布年内报告、年终报告和审计报告，行政机构财政预算提案和财政预算案仅供内部使用，甚至没有出版预算前报告、公民预算和年中审查报告，这说明目前中国政府的预算公开措施较少，政府在预算透明度方面仍然面临很大的挑战。
五、借鉴与思考
根据国家发展与改革委员会研究机构的最新估算，目前中国地方政府的债务加上中央政府的债为27万亿元，占GDP的53%。其中地方政府债务是主要的，大约为19万亿，这些资金主要用于地方市政工程建设，而作为中国重要支柱产业的房地产业的下行，给地方政府的还债带来极大压力。因此，提高财政预算效益和防范财政风险，已成为中国预算改革和提高政府施政能力需要面对的重要问题之一。本文对中俄财税制度改革及政策调整进行深入系统的比研究较，这必将对中国财政制度的改革和完善具有重要的启示和借鉴意义。
正确认识中国财政制度改革取得的成绩与问题。改革开放三十多年来，中国财政制度改革取得的成绩是值得肯定的，财政分权化改革及分税制财政体制的实行调动了中央和地方的积极性，建立了财政收入稳定增长机制，而公共财政框架下以国库集中收付、政府采购、部门预算改革和政府收支分类为核心的财政管理制度改革，体现了科学理财和依法理财的理念，为规范预算管理和强化预算监督奠定了基础。然而，在财政制度执行中存在的问题也是比较严重的，如预算编制缺乏客观性、科学性和合理性，预算监督软约束使得预算审议形式化及预算执行随意性大，一些重点加强的民生领域长期得不到资金支持，使得国家发展战略目标无法有效实现，各地区存在较为严重的公共支出和公共服务分配不公的问题。
正确汲取俄罗斯改革的成功经验与失败教训，制定科学的公共财政制度。第一，财政体制改革是政治体制改革的核心问题。当前中国存在的诸多问题都与财政问题有关，建立科学合理、民主公正的财政制度刻不容缓。无论是俄罗斯还是其他新兴经济体的改革经验，都揭示出公共财政制度约束机制的建立不是一个技术性的问题，而是一个政治体制改革的问题。当前中国财政部对部门预算科学性的指导以及审计署的审计，都是体制内的监督，而要提高财政支出效益，必须强化外部监督的力量。同时加强财政制度的政治体制改革，有助于加快推进财政制度的现代化转型，提高财政透明度建设，加强公众监督和保障政府和官员承担责任。中俄都应该根据自身实际情况，努力采取措施提高财政透明度，尤其是两国都需要扩大向公众提供参与国家预算编制及决策的机会，从而促进廉洁高效政府的建立。第二，完善分税制的财政体制，实现各区域财政资源基本均衡。中国已有的分税制体制实行全国统一的分成比例，其所带来问题非常严重，必须坚决贯彻不同的区域实行不同的税收分成比例与转移支付政策。中国应借鉴俄罗斯转移支付制度建设中的成功经验，以公共服务均等化为核心，建立新型的转移支付制度，这个财政体制旨在保证不同经济发展水平的县乡和不同收入阶层在享受基本公共产品方面达到均等化，特别是加强对“三农”和民生领域的支持力度。第三，借鉴俄罗斯成功经验，对中国防范预算风险具有重要意义。俄罗斯从实行预算稳定基金制度和“以绩效为导向”的中期预算改革以来，财政风险披露和管理得到显著提高。尤其是以绩效为导向的中期预算制度，不仅提高了预算风险的有效控制，而且还强化了与国家发展战略之间的有效对接。不仅如此，俄罗斯还建立对财政风险关键来源的中央控制，包括对联邦政府发行的债务、信用和担保及各级政府的借款进行年度限制[5]。第四，加强税制改革，完善税收结构，适当时机扩大所得税比重，降低增值税税收收入，必要时全面开征针对富人的房产税和遗产税等新税种，弥补财政缺口。有学者评价，俄罗斯企业所得税改革是俄税制改革中最为顺利和成功的。从国际经验和发展趋势看，所得税才是政府财政收入的主要来源。第五，加强法制化建设。世界上大部分国家均以法律形式，甚至通过宪法对有关政府间财税关系做出明确规定，使其具有权威性和可操作性。俄罗斯注重税收法制建设，独立至今颁布了一系列税收法令，相比起来，中国税收法制建设方面略显落后，至今没有类似俄罗斯《税法典》这样阐述国家税收基本原则和每个具体税种的大法，在税收法制化方面中国还有大量的工作要做。
参考文献：
[1]潘孝珍，燕洪国财政分权和地方政府规模膨胀：来自中国的经验数据分析[J]上海经济研究，2012，（8）：61-69
[2]李淑霞俄罗斯财政分权程度[J]世界经济研究，2007，（7）：82-85
[3]高际香俄罗斯新一轮养老保障制度改革解析[J]俄罗斯中亚东欧研究，2010，（4）：43-50
[4]IBPOpen Budget Survey[R] IBP Report，2013
[5]IMFRussian Federation：Fiscal Transparency Evaluation[R] Country Report No14/134， 2014
[6]童伟，等2012年俄罗斯财经研究报告[M]北京：经济科学出版社，201256-71
（责任编辑：孙艳）