"成片开发征地"官方标准将定 房地产供地来源或遭挤压

新土地管理法在改革土地征收制度方面有多项重大突破，但“成片开发可征地”这一规定仍然遗留了不少待解的问题。房地产开发能否纳入成片开发建设的范围，令业界关注。

十三届全国人大常委会第十二次会议8月26日表决通过关于修改土地管理法、城市房地产管理法的决定。新法将自2020年1月1日起施行。

作为保障新法顺利实施的配套文件，有关成片开发的官方界定标准有望近期出炉。自然资源部官员近日透露，按照新土地管理法45条的授权，正在研究制定土地征收成片开发的标准。

征地前后差价大

外界之所以关注征地改革，以及成片开发征地这一规定，主要在于过往征地尤其是房地产开发征地情形，客观造成了被征收后土地大幅增值，且增值收益主要归于地方和房地产开发企业，失地农民的获得感不强。

第一财经记者曾在某东部城市2018年批准的土地征收方案中选取了三个较为典型的建设项目：一个是棚户区改造项目，征地补偿费标准为60万元/亩，可以纳入房地产建设项目的范畴；一个是输变电工程项目，征地补偿费标准为6.5万元/亩；另一个为土地一级开发项目，征地补偿费标准为18万元/亩。

上述三个项目分别位于三个不同的郊区县。即便是最高的60万元/亩，折算下来也不过是60万元/666平方米=900元/平方米。在上述东部城市，这些郊区的房地产开发项目拿地的楼面地价每平方米经常超过万元。

正是这种征地前后的土地价格变化，为地方热衷征地提供了动力之源。本轮土地管理法修订之前，集体建设用地不能直接进入市场，使土地征收成为各项建设使用土地的唯一渠道，导致征地规模不断扩大，被征地农民的合法权益和长远生计得不到有效的保障。

实践倒逼法律修改。如何应对征地过程中出现的诸多问题，成为本轮土地管理法修法的一个重点所在。

在征地方面，新土地管理法主要有三大修改，一是缩小土地征收范围。二是规范土地征收程序。三是完善对被征地农民合理、规范、多元的保障机制。

自然资源部法规司司长魏莉华表示，新土地管理法增加第45条，首次对土地征收的公共利益进行界定，采取列举方式明确，因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种情形，确需征收的，可以依法实施征收。这一规定将有利于缩小征地范围，限制政府滥用征地权。

“成片开发可征地”引争议

不过，新土地管理法列举的六种征地情形中，第五种“成片开发建设”引发的争论依然不少。

为何要将成片开发列入可以征地的情形？在2018年12月23日土地管理法修正案草案提请一审之际，自然资源部部长陆昊曾表示，将成片开发纳入可以征地的情形，以免对经济社会发展影响过大。他同时强调，成片开发可以征收土地的范围限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，此外不能再实施“成片开发”征地，为集体经营性建设用地入市预留空间。

但也有不少观点认为，从过往地方实践来看，成片开发多是房地产开发行为，并不能完全算是公共利益。

全国人大财经委委员蔡继明曾表示，《宪法》强调国家为了公共利益的需要，才能依法征收和征用农村的集体土地。建一个住宅小区、开发区或者工业园区都是成片开发，但不属于公共利益。

蔡继明认为，成片开发里到底有多少公共利益，至少要有一个定性的说法。如果没有的话，成片开发就不能作为征地理由。

草案二审之后，根据一些常委会组成人员的意见，全国人大宪法和法律委员会建议将第五项中的“成片开发建设”限定为“经省级以上政府批准由县级以上地方政府组织实施的成片开发建设”。这一建议最终被采纳。

但新土地管理法并未具体界定何为“成片开发建设”，或者哪些建设情形可以被纳入到“成片开发”的范畴之内，只是规定：第（五）项规定的成片开发应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。”

由此，界定何为“成片开发”这一任务落在了自然资源部的头上。魏莉华近日表示，在距离土地管理法正式实施近4个月的时间里，自然资源部以及省级自然资源主管部门要不断加大工作力度，为新法实施做好各项准备工作。

其中一项准备工作即：根据第45条的授权规定，研究出台土地征收成片开发的标准。这也意味着，新土地管理法施行之前，土地征收成片开发标准就有望对外发布。

房地产供地将受影响

此前，已有一些人士建议将“成片开发”界定为开发区建设。